Entretien Nouveaux Regards avec Manuelle Franck

De Surabaya à Nusantara : urbanisation et capitales en mutation en Indonésie.

Jean-Raphaël Peytregnet : Vous enseignez à l’Institut National des Langues et Civilisations Orientales (INALCO) la géographie urbaine et régionale en Asie du Sud-Est. Vous vous êtes plus particulièrement intéressée au début de votre carrière à l’Indonésie, en soutenant en 1989 une thèse de doctorat de troisième cycle qui portait sur les processus d’urbanisation à Java. Qu’est-ce qui vous a porté en tant que géographe à vous intéresser à ce pays en particulier ?

Manuelle Franck : Ce sont d’abord les dimensions et la diversité du pays qui m’ont le plus intéressée.  L’Indonésie, c'est l’un des très grands pays d’Asie. On va de l'équatorial le plus humide aux régions du sud-est les plus sèches. On y trouve une grande diversité de sociétés, de milieux avec, en conséquence, toutes sortes de paysages et d'utilisations des milieux.

C'est aussi un des grands pays maritimes et insulaires du monde avec, de ce fait, toute une série de questionnements qui accompagnent cette maritimité qui lui est propre, s’agissant des réseaux maritimes, mais également l'utilisation des ressources de la mer, les installations littorales, etc.

La grande dimension géographique de ce pays, sa diversité, sa maritimité, soulèvent beaucoup de questions, par exemple en matière de géographie politique, avec les rapports entre les groupes sociaux, les populations et la construction nationale, comme aussi en matière de géographie économique ou régionale, avec tout ce qui concerne les modalités du développement et les inégalités qui les accompagnent.

En géographie urbaine, ce qui constitue pour moi un sujet d’un grand intérêt, ce sont les modalités de l'urbanisation et leurs spécificités.

Plus spécifiquement, votre travail porte sur les configurations urbaines, sur l’organisation de l’espace et sur les dynamiques d’intégration régionale. Parmi les nombreux ouvrages que vous avez consacrés à cette thématique, il y a celui qui traite de l’impact de la mondialisation sur les villes aux marges de la métropolisation en Indonésie, à partir de deux exemples, la ville portuaire de Surabaya dans l’île de Java et Denpasar, chef-lieu de province de Bali. Pourquoi ces deux villes en particulier ? De quelle manière ont-elles été affectées par la mondialisation et qu’en est-il aujourd’hui ?

Dans le cas de ces deux villes, Surabaya et Denpasar qui ont fait l’objet d’un travail de recherche collectif dans lequel j’ai été impliquée (Cf. infra, « pour aller plus loin »), nous avons constaté un phénomène de métropolisation même s’il était moins avancé que dans les grandes capitales, les métropoles dites de premier rang.

Ce processus de métropolisation, nous l’avons défini comme une transformation de la ville essentiellement par l’internationalisation de l’économie urbaine dans un contexte de mondialisation.

À Surabaya, les principaux vecteurs de métropolisation sont l'industrie et la fonction portuaire (commerce et construction navale). Dans le cas de Denpasar, le principal facteur en est le tourisme.

Pour ces deux villes, je me suis intéressée aux configurations socio-spatiales, aux formes et aux acteurs de l'expansion urbaine. Dans les deux cas, on assiste à l'émergence de configurations polycentriques, avec des fonctions différenciées selon les pôles urbains, et des différenciations de plus en plus fortes qui s'opèrent entre le centre-ville et l'espace périurbain. On a là la formation de grandes aires urbanisées, qui ne prennent pas forcément la forme d'un bâti continu mais où émergent des configurations à plusieurs centres.

À l’époque coloniale, Surabaya a été pendant longtemps la principale ville d'Indonésie, jusqu'à ce qu'elle soit dépassée par la capitale Jakarta. C’était la principale ville grâce à son activité économique et en particulier à l’essor de son industrie, en plus de l’activité de son port de commerce. Aujourd'hui, Surabaya est la deuxième ville d'Indonésie par sa population, mais jusqu'au milieu du XIXème siècle, on pouvait dire que c'était la première ville en termes d'activité économique et même de population des Indes néerlandaises.

La production industrielle y est très diversifiée, que ce soit l'agroalimentaire, le textile, mais aussi la pétrochimie, la mécanique, l'industrie de transformation, etc. Et ce qui est très intéressant à Surabaya, c'est qu'il y a tout un tissu d’'entreprises locales, des PME ou de plus grandes entreprises, avec des acteurs locaux qui sont installés depuis longtemps et ont constitué des familles entrepreneuriales. On y trouve donc des sortes de dynasties d'affaires qui sont également présentes dans le secteur de la promotion immobilière.

Surabaya est aussi un port majeur d’exportation et, considéré comme la porte de l'est indonésien, une étape pour le commerce maritime national vers le port de Jakarta pour ce qui concerne certains flux maritimes.

C’est une grande ville de 3 millions d'habitants, si l’on prend en compte seulement son unité administrative. Si l’on inclut la grande agglomération autour de Surabaya (le Gerbangkertosusila), on atteint les 10 millions d'habitants. Au-delà de cette agglomération, une conurbation, zone mixte rurale urbaine, relie Surabaya à la ville de Malang à 90 km de distance vers le sud, ponctuée de pôles formant dans une configuration polycentrique.

À Denpasar, on trouve des configurations tout à fait différentes, même si la forme est aussi polycentrique. Le processus d'urbanisation, qui s’est produit d’abord dans le sud de Bali, est lié à l'expansion des installations touristiques, mais également à la mise en place d’infrastructures de communication entre des nouveaux pôles touristiques. Au départ se dessine une urbanisation en étoile autour de Denpasar, qui se poursuit de façon plus indépendante le long des côtes, essentiellement du Sud-Ouest de l’île en remontant vers le Nord puis de Denpasar vers le Nord, vers Ubud, à l'intérieur des terres, puis vers la côte Est et Nord.

Un grand nombre d'acteurs différents y ont contribué, des grands groupes hôteliers indonésiens ou internationaux, comme de petits investisseurs indépendants ou des groupes hôteliers plus petits. En termes d'activité économique, il s’y trouve de petites initiatives en très grand nombre dans l'artisanat, dans l'hôtellerie, la restauration, qui sont le fait de populations indonésiennes, ou bien même d'étrangers qui s'y installent en nombre. L'État y intervient pour bâtir les grandes infrastructures de communication ou d'assainissement des eaux, etc.

On trouve donc là également une urbanisation polycentrique, avec au centre Denpasar qui a aujourd'hui surtout un rôle administratif mais aussi culturel, et puis autour, des pôles liés au tourisme qui ont eu tendance à se développer dans la durée, et qui sont de plus en plus nombreux sur l'ensemble de l'île. Dans un premier temps le long des côtes, puis ensuite plus à l'intérieur du territoire. On a donc là des acteurs, des modalités qui sont complètement différents de ceux de Surabaya. Cette dynamique se poursuit aujourd'hui.

En vous écoutant, je me posais à moi-même la question du choix géographique d'une capitale pour un pays quand il se pose. Qu'est-ce qui précède à tel ou tel choix ? C'est particulièrement intéressant s'agissant de l’Indonésie, un pays qui est géographiquement très fragmenté, qui est constitué de quelque 20 000 îles. 

Officiellement, elles se chiffrent à 17 500.

Donc cela pose une question délicate, où situer sa capitale, quand on a un ensemble aussi disparate de territoires ?

Pour autant qu’on veuille la déplacer, la question se pose déjà au niveau du foncier disponible, ce qui exclut déjà les très petites îles, montagneuses pour la plupart. Le choix qui a été fait, et l'argumentation qui a accompagné celui-ci, reposait sur une localisation un peu symbolique au centre géographique de l'Indonésie dans l'idée de rassembler l'Est et l'Ouest indonésien.

Parce qu’il y a une très grande disparité entre l'Ouest indonésien qui est plus développé, plus proche du détroit de Malacca, grand détroit international par où passe une grande partie du commerce international, et de toute la dynamique économique de l'Asie-Pacifique, et puis l'est indonésien (à partir de l'île de Sulawesi et l’île de Lombok).

L’Est est une zone qui est beaucoup moins développée, avec des îles beaucoup plus petites, plus éparpillées. Là, la distance devient vraiment un handicap, notamment en termes de coûts logistiques pour transporter des productions vers le centre de gravité économique de l'Indonésie qui se trouve à Java et les exporter par les voies maritimes.

Symboliquement, et afin d’essayer de résoudre cette disparité, l'idée était d'installer une capitale au centre géographique dans l'espoir de créer un nouveau pôle économique qui allait pouvoir peut-être susciter une dynamique dans tout l'est indonésien.

Donc en août 2019, le président indonésien Joko Widovo annonçait son projet de déménager la capitale nationale de Jakarta, qui se situe à Java à 1200 km de celle-ci vers l'île de Bornéo à Kalimantan. Selon ses concepteurs, cette nouvelle capitale du nom de Ibu Kota Nusantara, qui n'est d'ailleurs toujours pas sorti complètement de terre, vous me le confirmerez, se veut écologique, une ville forêt, intelligente, une smart city et inclusive. Il semble que les vraies raisons de sa construction tiennent davantage au fait que l'actuelle capitale Jakarta, qui compte quelque 30 millions d'habitants, y compris sa région urbaine, connaîtrait une situation environnementale désastreuse due à la pollution et à une congestion importante. Par ailleurs, Jakarta fait partie des « sinking cities », les villes qui sont en train de couler à cause du réchauffement planétaire. Qu'en est-il exactement, est-ce que vous pouvez nous en dire plus à ce sujet ? 

Sur les raisons du déplacement, nous en avons parlé juste avant. En plus des problèmes environnementaux de Jakarta, il entrait aussi en ligne de compte le rééquilibrage territorial de l’Indonésie parce que le pouvoir économique et politique comme la population sont concentrés sur l'île de Java.

L’idée était en quelque sorte de « dé-javaniser » l’Indonésie.

Quant à Jakarta, c'est une des grandes métropoles des Suds avec de nombreuses difficultés de gestion. Dans ses limites administratives, la ville compte 10 millions d'habitants. Mais si l’on inclut la région urbaine tout autour, on atteint 30 millions d'habitants.

Comme beaucoup des très grandes villes des Suds, Jakarta souffre de problèmes de pollution, notamment liés aux centrales au charbon qui alimentent la ville en électricité, à l’industrie mais aussi au trafic routier. Ce dernier est très congestionné. À cela s’ajoutent un manque de logements, d'infrastructures, et beaucoup d’autres problèmes, même si les choses s'améliorent.

Mais ce qui frappe surtout les esprits et c’est l'argument principal qui a été utilisé pour justifier le déplacement de la capitale, c'est la question de l'enfoncement de la capitale, qui semble inéluctable alors que celle-ci s’affaisse jusqu'à 25 cm par an dans certains quartiers, au Nord essentiellement. Les inondations qui sont liées au phénomène de la mousson sont aggravées par ce phénomène de subsidence.

La localisation de Jakarta en est la raison, on se trouve dans une plaine littorale très basse qui est drainée par une dizaine de cours d'eau. Cette plaine forme une sorte de gouttière naturelle par où s'engouffrent ces cours d'eau qui s'écoulent des montagnes vers la mer et provoquent des inondations récurrentes en période de mousson lorsque ces petits cours d'eau débordent, d’autant que l’artificialisation des sols empêche l’eau de pénétrer en profondeur. Ces inondations liées à la mousson sont aggravées par l'affaissement de la ville, ce qu'on appelle la subsidence. Celle-ci est liée à la nature marécageuse des sols, où se produit une subsidence naturelle, mais celle-ci est aggravée par l’urbanisation. L’urbanisation que l'on appelle de l'empilement, tout ce que l'on construit sur ces sols qui sont peu stables, pèse lourd et contribue à enfoncer le terrain.

Ce qui est particulièrement important à Jakarta aussi, c'est tout ce qui concerne le pompage dans les nappes phréatiques. Il n’y a pas suffisamment d'infrastructures d'alimentation en eau, et donc on pompe, de plus en plus profond pour trouver de l'eau non salée. Pour les programmes les plus luxueux, immobiliers ou industriels, il arrive que l’on pompe jusqu'à 300 mètres de profondeur.

Bien évidemment, cela contribue à l'enfoncement du sol. On évalue qu'aujourd'hui, presque un tiers de la ville se situe en dessous du niveau de la mer. Par ailleurs, l'élévation du niveau de la mer causé par le réchauffement climatique accentue encore les inondations.

À l'heure actuelle, il y a en effet un vrai problème de subsidence dans toute la partie Nord de la ville. Les autorités indonésiennes ont considéré que c'était inéluctable, qu'un jour la ville allait être engloutie, et plutôt que de s’engager dans de coûteuses infrastructures de protection du littoral, d’ériger des murs très hauts, il valait mieux déplacer la capitale. Cela étant dit, le président actuel Prabowo Subianto a relancé le programme de grand mur dénommé « Giant Sea Wall », sur toute la côte Nord de Java, là où se trouve ce problème de subsidence et d’aggravation des inondations liée à l'élévation du niveau de la mer.

Il ne semble pas vraiment y avoir de solutions pour ces villes qui s'enfoncent, qui s'affaissent pour les raisons que vous avez évoquées ?

On peut penser que si le réseau d'adduction d'eau était meilleur, on arrêterait de pomper dans les nappes phréatiques. Peut-être faudrait-il aussi éviter les constructions trop hautes pour éviter que le poids des bâtiments ne soit trop lourd, rétablir des zones humides pour absorber l’eau.

Il existe des solutions techniques avec des murs de protection, des digues, et des stations de pompage. Mais cela n’empêchera a priori pas qu'un jour la mer passera au-dessus des grands murs de protection. Comme pour toutes ces questions environnementales, il y a de plus en plus de solutions techniques, mais elles sont extrêmement coûteuses et elles ne résistent pas toujours dans la durée.

Cette disparition de Jakarta est attendue à quelle échéance ? 

D’ici 2050, on pense que la mer aura submergé un tiers de la ville. Ce qui n'empêche pas, à l'heure actuelle, le développement de nouveaux projets sur la côte Nord, notamment des projets de poldérisation.

De ce que j'ai pu lire à ce sujet, ce serait la première fois dans le monde que le réchauffement climatique aurait été explicitement invoqué pour justifier le déplacement d'une capitale. 

Dans le monde, je l’ignore mais en ce qui concerne l'Indonésie, c'est en effet la première fois, parce que, comme vous l'avez rappelé, il y a déjà eu des projets de déplacement de capitales qui n'ont pas abouti. Mais c'est la première fois que pour une capitale, le projet s'accompagne de tout un discours sur la durabilité, l'adaptation au changement climatique. Mais en Indonésie, il y a quand même déjà des politiques pour promouvoir cette durabilité des villes.

Ce sont plutôt des projets sectoriels qui concernent le transport ou la gestion des déchets. En même temps, il est vrai que la nouvelle capitale, Nusantara, se présente comme un contre-exemple de Jakarta sur ce point-là. Comme il s’agit d’une ville qui est construite à partir de rien, ex nihilo, il y a la possibilité d'en faire une ville durable sur le plan environnemental, social et économique.

Et pourquoi être allé si loin à 1200 kilomètres ? 

Cela procède de cette idée de rééquilibrage territorial, avec une localisation centrale qui est un peu symbolique. Il y a eu également des interprétations culturelles de la symbolique du centre dans les royaumes indonésiens, avec le centre qui concentre le pouvoir et la puissance. Traditionnellement, les royaumes et les villes se définissaient par leurs centres plus que par leurs limites extérieures.

Mais la question foncière a sans doute aussi été déterminante dans le choix de localisation à Bornéo. Quand on regarde le centre géographique de l'Indonésie, on tombe sur le détroit de Makassar qui sépare l'île de Bornéo de l'île de Sulawesi. Le choix qui a été fait, c'est quand même le choix de Bornéo, sur sa côte est, et quand on y regarde de plus près, on s'aperçoit que finalement l'État avait déjà à peu près à sa main la moitié du foncier nécessaire, soit parce qu’il s’agissait de terrains exploités par des entreprises d'État, forestières ou minières, soit des concessions attribuées pour une durée limitée à des entreprises, et dont il était possible soit de ne pas reconduire la concession soit de racheter peut-être la fin de la concession. Par ailleurs, des ONG ont soulevé le fait que des membres de l'élite politico-économique indonésienne, notamment la famille du président actuel, avaient d'importants terrains en possession ou en concession dans la région et que peut-être il y avait là une raison.

On peut tout de même se poser la question de cette localisation dans une zone forestière pour construire une ville ex nihilo quand il aurait été possible de construire un nouveau quartier dans une des villes existantes comme Balikpapan ou Samarinda. Cela aurait été beaucoup moins coûteux, toutes les infrastructures d'accès y existaient déjà. C'est l’ancien président Joko Widodo qui a voulu vraiment en faire un symbole de l’Indonésie actuelle et laisser un héritage. La décision de construire une nouvelle capitale à 1200 km de l’actuelle tient également au fait que cette région est beaucoup moins sismique que Java, ou de beaucoup d’autres îles indonésiennes qui sont régulièrement victimes de tremblements de terre.

La ville est un peu éloignée de la côte, avec donc moins de risque de submersion marine. Il y avait également l'idée que c'est une région d'émigration, une émigration interne, parce qu’encore aujourd'hui peu peuplée mais où, en revanche, l'économie est très dynamique et fondée sur l'extraction des ressources naturelles, le bois, mais également le minerai, notamment le charbon. C’est aussi une région de plantations. Cela a attiré de ce fait beaucoup de main-d'œuvre des autres îles indonésiennes. Il y a beaucoup de Javanais qui habitent là, des populations des Célèbes aussi, l’île voisine.

À cela s’est ajouté un programme de migration organisée de Javanais vers les autres îles moins peuplées, mis en place par les gouvernements indonésiens, appelé la transmigration. Ainsi, la population est déjà très mélangée, l’environnement est culturellement déjà très divers, les milliers de fonctionnaires venus de la capitale pourraient s’y intégrer plus facilement.

La nouvelle ville de Putrajaya en Malaisie semble répondre aux mêmes préoccupations que Nusantara, à savoir une ville jardin, intelligente pour être ultra-connectée et où les espaces verts occupent un tiers de sa superficie. Ce projet qui remonte à 2002 ne semble pourtant pas connaître le succès que les autorités malaisiennes espéraient, si l'on observe le faible nombre d'habitants qui s'y sont déplacés. C'est aussi un peu le problème de Nusantara d’une certaine manière ?

C'est tout à fait le problème de Nusantara, mais la ville n'est pas encore terminée, les fonctionnaires n’y ont pas encore emménagé. Il y a quand même une administration qui est déjà installée, l’Autorité administrative qui construit et gère la ville. Mais il est vrai que c'est une ville en cours de construction.

Par ailleurs, il y a des incertitudes sur la bonne réalisation de cette ville. Est-ce que le président actuel en fait aussi une priorité ou pas ? À l'heure actuelle, en tout cas sur le plan budgétaire, le budget a été diminué par rapport aux périodes précédentes. Le président actuel a dit qu'il y installerait le nouveau gouvernement, qu’il signerait le décret de déplacement de la capitale en 2028. C'est-à-dire à la fin de son mandat. Et donc, les travaux ont été davantage étalés. Mais pour le moment, le décret de déplacement de la capitale n'est pas signé. C'est-à-dire qu'on a enlevé à Jakarta le statut de capitale, mais on n'a pas encore désigné Nusantara comme nouvelle capitale.

Donc on se trouve un petit peu dans l'entre-deux, c'est cette incertitude quant à savoir si elle deviendra vraiment la capitale nationale qui limite en fait l'intérêt des investisseurs privés qu'il faudrait mobiliser pour pouvoir construire la ville, ce que l'État ne peut pas faire à lui seul. Il est prévu que l'État finance seulement 20% de la construction de la ville et que pour le reste, on ait soit des partenariats publics-privés, soit que cela soit le secteur privé qui prenne en charge le développement de la ville. Il faut donc que le secteur privé s'y intéresse. Or le secteur privé obéit à une logique de rentabilité.

Le projet de Putrajaya suit la même logique que celui de Nusantara, tout en étant très différent, car il se situe seulement à 30 km de Kuala Lumpur.

On se trouve là dans le cadre de l'aménagement d'une grande aire métropolitaine, avec la construction d'une ville nouvelle dédiée à l'administration. On n'est pas du tout dans l'idée de construire une ville ex nihilo en plein milieu de la forêt et loin de l'ancienne capitale. Le projet obéit plutôt à une logique d'aménagement métropolitain.

La surface de Putrajaya est par ailleurs beaucoup plus petite, de l’ordre de 50 km2 alors que le projet de Nusantara s’étend sur 2600 km2.

L'objectif de Putrajaya était de résoudre les problèmes de Kuala Lumpur, même si cette dernière est plus petite que Jakarta, mais avec aussi des problèmes de congestion du trafic routier, de manque de logements, de foncier aussi pour développer des projets étatiques, de nouveaux bâtiments administratifs. L'idée était aussi de contrarier le développement de la ville qui se développait surtout vers l'Ouest, le long de la vallée de Klang qui mène au port de Kuala Lumpur, à Kelang.

Le projet était de créer un grand axe Nord-Sud reliant le centre de Kuala Lumpur jusqu'à un nouvel aéroport international, terme de ce qui a été qualifié par les autorités malaisiennes de « super corridor multimédia ». L'idée était de construire en direction du Sud tout un écosystème urbain et d'infrastructures qui serait susceptible d'attirer les entreprises de la haute technologie, en créant une nouvelle Silicon Valley en Malaisie. Ce projet s’inscrit dans la « vision 2020 » du président Mahathir de ce que devait être le développement de la Malaisie. Putrajaya est donc la ville de ce corridor dont les fonctions sont gouvernementales et qui va incarner les ambitions et l’identité malaisienne aussi.

Il est vrai que pour Putrajaya, comme Nusantara, est présentée comme une ville écologique. Mais le projet date de 1990, les enjeux environnementaux étaient moins cruciaux, ou en tout cas moins connus, avec moins d'urgence climatique qu’aujourd'hui. Les références de Putrajaya sont celles de la « Garden City », la Cité-Jardin, et non de la ville-forêt comme à Nusantara. Le deuxième modèle de Putrajaya est, selon son concepteur, celui de la « City beautiful », la belle ville, qui sont deux références occidentales, alors que la ville forêt, qui est le modèle utilisé par Nusantara, a beaucoup été expérimenté en Asie, notamment à Singapour et en Chine.

Dans la garden city, l'idée au départ n’était pas principalement un enjeu environnemental, mais visait à résoudre les dysfonctionnements dans les villes industrielles britanniques devenues trop denses, trop polluées. L’idée était de dé-densifier en créant des petits pôles urbains autosuffisants sur le plan économique, qui concerneraient des activités urbaines, mais dans un environnement rural.

L'idée était d'améliorer le cadre de vie d'une certaine façon. Alors il est vrai que cela se traduit par une ville qui intègre beaucoup d'espaces verts, une ceinture verte où il y a des cultures autour pour contrôler l'étalement urbain. Cela ressemble donc au projet de Nusantara, mais au départ, c'était plus une amélioration du cadre de vie et des activités économiques qu'un enjeu purement environnemental. Et puis par ailleurs, il y a l'autre modèle de la belle ville, la « City beautiful ». C'est un modèle architectural XIXe siècle, comme la cité jardin suivant un modèle britannique. Et là l'idée, c'est d'embellir les villes en créant notamment des plans géographiques, très réguliers, avec de grands boulevards, des grands axes.

C'est un peu un mélange de tout cela qui a mené au plan de Putrajaya, où on voit effectivement un grand axe de quatre kilomètres qui mène du Palais des congrès jusqu'au cabinet du Premier ministre avec des espaces d'eau, des espaces verts.

Aujourd'hui, il y a un nouveau discours autour de cette ville qui prend plus en compte les dimensions écologique et intelligente. Le premier schéma directeur de Putrajaya, qui date de 2015, a été réactualisé pour intégrer davantage ces dimensions, notamment celle de la ville intelligente qui utilise les solutions numériques pour la rendre plus vertueuse sur le plan environnemental, par exemple pour ce qui concerne une gestion plus économe de l'approvisionnement en eau, ou une gestion plus fluide du trafic routier.

Un autre élément est propre à Putrajaya. Ses architectures emblématiques sont de type moyen-oriental s'inspirant de l'Islam. À Nusantara, l'idée est d'incarner une identité indonésienne et plurielle, du fait de la diversité du pays, alors que l'on a pu reprocher à Putrajaya d’incarner, à travers les bâtiments de sa capitale, une identité malaisienne comme étant uniquement musulmane, alors qu’il existe aussi de très fortes minorités, notamment chinoises et non musulmanes.

Alors maintenant, pourquoi a-t-on toujours affaire à une ville vide ? Parce qu'effectivement, il n'y a pas eu vraiment d'appropriation de Putrajaya par la population. C'est aussi parce que Putrajaya est trop proche de Kuala Lumpur, et que les fonctionnaires ont continué à y résider, d'autant plus que dans le cadre de ce projet de super corridor multimédia, ont été construites des voies rapides, des autoroutes, et aussi des trains qui relient Kuala Lumpur à la ville de Putrajaya très rapidement.

Donc si vous habitez la banlieue Sud de Kuala Lumpur, vous n'êtes plus très loin de votre lieu de travail en temps de trajet. Nusantara comme Putrajaya sont des villes jusqu’à présent peu investies par la population.

C'est un peu comme Washington D.C. aux États-Unis. 

Oui, mais quand même Washington est devenue une ville économique, ce qui n'est pas du tout le cas de Putrajaya, d’abord parce qu’en face de Putrajaya, il y a Cyberjaya, la ville dédiée aux activités de nouvelles technologies dans le corridor multimédia, et puis parce que les installations industrielles continuent à s’étendre ailleurs dans la région, mais pas spécifiquement à Putrajaya dont la fonction première est gouvernementale.

Il y a comme une sorte d'engouement de tous ces pays pour créer des nouvelles capitales. Je pense par exemple à la Birmanie, ou à la Chine. 

Il y a en effet beaucoup de projets mais qui ne sont pas toujours menés à bien. À Naypyidaw, en Birmanie, le déplacement de la capitale est le fruit d’un processus bien particulier et les raisons du déplacement n'ont jamais été officiellement explicitées. Dans un contexte autoritaire, c'est une décision unilatérale de la junte birmane, et la ville a été construite presque en secret finalement. Puis du jour au lendemain, les fonctionnaires ont dû déménager. Probablement, ce sont des enjeux sécuritaires et politiques qui ont amené au déplacement de cette capitale.

En 1988, il y a eu de grandes manifestations à Rangoon, qui ont été réprimées dans le sang, cela a peut-être poussé la junte militaire à se retrancher plus à l'intérieur du pays, et surtout loin de la côte, où historiquement arrivent les influences étrangères, mais aussi les menaces d'invasion, la plus récente étant la conquête britannique. L'idée était aussi pour la junte de se mettre à l'abri, loin des mouvements sociaux de Rangoon.

Le site choisi est entouré de montagnes, donc avec des protections naturelles, auxquelles s’ajoutent des fortifications, des bunkers et des tunnels souterrains. Cela ne veut pas dire que c’est une ville isolée parce qu’elle est bien desservie aujourd’hui par des autoroutes qui mènent à l'aéroport, on est sur un axe Nord-Sud, la vallée du Sittang qui se présente comme une alternative à la vallée de l'Irrawaddy, l’autre fleuve Nord-Sud, le fleuve principal. On y accède facilement, c'est un site qui est plus près de la ville de Mandalay, qui est un autre pôle économique important.

Mais quand même, l'enjeu au départ était de nature sécuritaire. Avec une ville qui est en plus très fragmentée, constituée de petites unités fonctionnelles, séparées les unes des autres et reliées entre elles par des grandes voies, jusqu’à dix de chaque côté. Cette structure rend rapide la fermeture de la ville en cas de menace, dont on peut contrôler l’accès en érigeant des barrières à l’entrée de ces autoroutes urbaines sur lesquelles il est aussi possible de positionner des chars.

L’identité birmane est incarnée dans les bâtiments des complexes administratif et religieux, où l’on trouve des architectures néo-régionales d’inspiration bouddhiste. Naypidaw se veut l’incarnation d’une nation birmane bouddhiste, alors que de nombreuses minorités religieuses y existent également. Les autorités birmanes promeuvent ainsi une identité nationale bouddhiste, un peu comme les gouvernements malaisiens ont promu, à travers Putrajaya, une identité malaisienne musulmane dans un pays pourtant multi-ethnique.

Sur les projets qui ont été évoqués, peut-être pas pour la Birmanie compte tenu de la nature du régime, est-ce que les populations ou les ONG sont consultées avant qu'une décision soit prise de déménager une capitale ? 

Dans le cas de Nusantara, c’est ce qui a été reproché au gouvernement central, d'avoir mené le projet quasiment unilatéralement, de façon autoritaire, sur un mode « top-down ». C’est le président de l'époque Joko Widodo, qui a annoncé le déménagement, a fait passer des lois très rapidement au cours d’un marathon législatif. Celui-ci a permis de voter le principe et les modalités du déménagement (localisation, coût, gouvernance).

Le choix du schéma directeur du projet de la nouvelle capitale, qui propose la création d’une « ville-forêt tropicale », a aussi été fait de manière très centralisée. Il a été reproché à tout ce processus d'avoir très peu consulté, notamment les experts indonésiens plutôt que les cabinets étrangers sur lesquels le gouvernement s’est beaucoup appuyé. Le gouvernement local n'a pas été consulté non plus, la population pas davantage, et évidemment les ONG défendant les populations locales et autochtones s’en sont beaucoup émues notamment les ONG défendant l'environnement. Nusantara porte un projet de ville écologique, les espaces verts doivent y occuper 75% de la ville. C’est vrai que des normes de green building sont appliquées aux bâtiments, que des espaces verts et des circulations d’eau sont mises en place conformément au projet.

Mais à l'heure actuelle ce que l'on voit, c'est surtout la poussière du chantier, la déforestation extrêmement rapide, même si le site était surtout un site de plantations d’eucalyptus. Aux dégâts environnementaux s’ajoutent les problèmes sociaux liés au respect des droits fonciers des populations locales, qui ont plutôt des droits d'usage qui ont été autrefois attribués par des autorités locales ou par des autorités coutumières plus que des titres de propriété privée. Donc il y a eu des tensions autour d'expropriations et sur le niveau des compensations. Les questions foncières sont vraiment un sujet conflictuel dans la région.

Et puis le problème du déplacement des populations, avec l'impact économique que cela peut avoir. 

Le site n'était pas très peuplé, mais il y avait quand même des villages locaux. Certains villageois ont été déplacés, ce n'est pas terminé d'ailleurs. La libération du foncier reste un problème important. Et tant que le foncier n'est pas clairement et juridiquement libéré pour des projets, les investisseurs privés ne veulent pas s’impliquer.

Ce qui ne veut pas dire pour autant que Jakarta sera totalement abandonné ? 

Non. Jakarta va rester capitale économique de toute façon. Il est même possible qu’elle reste la capitale politique aussi, si le président Prabowo ne signe pas le décret qui institue Nusantara comme capitale. Or le décret n’est pas encore signé. Mais Jakarta restera toujours, en tout cas pendant longtemps, la capitale économique, parce que c'est là qu'il y a les meilleures infrastructures. Il y a aussi la main d’œuvre la plus nombreuse et qualifiée, le marché le plus important aussi car l'île de Java, c’est cent cinquante millions d'habitants. À Bornéo-Est où se construit Nusantara, il n'y a beaucoup moins de monde, quelque cinq millions d'habitants.

Il y a peut-être aussi une question politique, parce que le pouvoir javanais historiquement l’a quand même emporté sur tous les autres. 

Oui, justement, dans le discours, l'idée c'était de « dé-javaniser » le pays, de donner à une région située en dehors de Java les capacités de commandement politique sinon économique.

Concernant l’économie, il est effectivement prévu dans la planification de la ville des zones industrielles spécialisées. Mais l'économie se commande difficilement, c'est-à-dire que l'on peut construire des infrastructures pour attirer les entreprises privées, leur proposer des incitations fiscales ou financières, mais malgré tout, cela reste le choix des entreprises de s'y installer. Par ailleurs, l'idée n'est pas de faire de Nusantara un nouveau pôle économique qui va concurrencer Jakarta. L’idée est déjà de créer un nouveau pôle économique en dehors de Java susceptible d'avoir des effets d'entraînement, sur Bornéo-est, et peut-être par la suite, sur tout l'est indonésien.

On n'y est pas encore, donc. 

Non, pour le moment, ce qui se construit, cela continue à être le centre administratif et de gouvernement. Pour le moment, quelques bâtiments sont terminés, le palais présidentiel et gouvernemental, le bâtiment de l’Autorité administrative de la ville, les bâtiments de quelques ministères, de la banque, d’un hôtel, la mosquée est bien avancée. Pour les fonctionnaires de l’Autorité administrative, plusieurs tours d'habitation sont terminées. Ce qui n'est pas encore construit, ce sont les complexes législatif et judiciaire.

Des travaux sont programmés avec un budget allant jusqu'à 2028. La ville se construit mais moins vite que ce qui était prévu. Est-ce que ça ira jusqu'au bout ? On ne le sait pas. Se pose par ailleurs une autre interrogation concernant la dimension écologique, la ville intelligente aussi, sa dimension de smart city. Est-ce que vraiment cela concernera d'autres quartiers que l’hyper-centre-ville administratif qui est entièrement planifié et financé par l’État ? Ou est-ce que dès lors que c'est le secteur privé qui va commencer à construire la ville, les normes environnementales seront vraiment prises en compte ?

En février 2023, le secrétaire général de l'ONU, António Guterres, avait alerté sur les risques de montée des eaux dans plusieurs capitales politiques ou économiques en Asie, tout particulièrement. Il avait cité comme villes Bangkok, Dacca, Jakarta, Mumbai/Bombay, Shanghai, Guangzhou/Canton. Le risque est-il réel, est-il possible de l'enrayer ? 

Le risque est tout à fait réel. Je connais beaucoup mieux le cas de Bangkok que tous les autres. Dans le cas de Bangkok on a affaire à un grand Delta, le Delta du Chao Phraya, avec une subsidence naturelle et anthropique. Des solutions techniques ont déjà été mises en place, le centre-ville de Bangkok est protégé par des digues et des systèmes de pompage. Ces systèmes de protection existent depuis longtemps, depuis les années 1980. Aujourd'hui, on continue avec ces solutions techniques, c'est-à-dire qu'il y a des projets de créer d'autres systèmes de protection, d'autres systèmes de pompage en périphérie du centre-ville de Bangkok, ailleurs dans le delta, pour essayer de limiter la subsidence naturelle comme artificielle, parce que Bangkok, c'est une très grande agglomération aussi, avec beaucoup de bâtis, d'infrastructures physiques.

On cherche aussi à rouvrir davantage d'espaces de canaux qui ont pu être bouchés ou recouverts du fait de l’expansion de la ville, alors que traditionnellement, Bangkok est organisée autour des canaux dans la ville même, et à l'échelle de tout le delta. A Jakarta, les solutions techniques ont été développées depuis moins longtemps qu’à Bangkok.

C'est le problème de Dacca aussi ? 

Oui, bien sûr.

Est-ce que la construction de barrages, je vois que les Chinois se mettent à construire des barrages un peu partout, qui affectent d’ailleurs le cours du Mékong, et donc les pays voisins, limitrophes, est-ce que c'est une solution qui peut s'offrir ? 

La construction de barrages n'est pas faite pour régler les problèmes urbains en aval. Les Chinois construisent des barrages, le long des fleuves et en amont, à des fins de régulation des inondations, de maîtrise des inondations en Chine, mais aussi pour créer de l'hydroélectricité. Cela crée aussi des réserves d'eau pour l'irrigation. Par contre en aval, cela fait des dégâts parce qu'il y a moins de sédiments qui se déposent à l’embouchure, retenus par les barrages en amont, moins de débit d’eau aussi, ce qui rend le delta plus vulnérable aux intrusions d’eau marine. Et puis par ailleurs, le niveau de l'eau beaucoup plus bas en aval crée des problèmes d'approvisionnement en eau mais aussi d'irrigation en aval. Toutes les populations riveraines du Mékong qui vivent des ressources du fleuve font face à de nombreux problèmes à cause de ces barrages.

Merci beaucoup !

Les recherches sur Nusantara et sur les nouvelles capitales Sud-Est asiatiques évoquées dans cette interview ont été menées en collaboration avec Nathalie Lancret, Directrice de recherche au CNRS, dans le cadre d’un partenariat avec l’Université Trisakti de Jakarta.

Pour aller plus loin : 

2012, Franck Manuelle, Goldblum Charles, Taillard Christian (Eds.), Territoires de l'urbain en Asie du Sud-Est, Métropolisations en mode mineur, CNRS Editions Alpha, Paris, 308p. https://books.openedition.org/editionscnrs/22953

2024, Franck Manuelle, Lancret Nathalie, Winandari Maria Immaculata Ririk, Wijayanto Punto, « Ibu Kota Nusantara (IKN), un nouveau modèle de capitale en Indonésie ? Processus, discours et planification », Suds, n° 289/2024 (1), pp.45-78

2025, Franck Manuelle, Lancret Nathalie, Les nouvelles capitales sud-est asiatiques : processus de décision, modèles urbains et planification, in Gabriel Facal et  Jérôme Samuel (eds.), L’Asie du Sud-Est 2025, Bilan, enjeux et perspectives, Irasec, pp.31-57, https://books.openedition.org/irasec/11368

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